Заключение д.ю.н. Понкина, д.ю.н., проф. М.Н. Кузнецова, А.Ю. Соловьева от 17.08.2007 по проекту федерального закона «О внесении изменений в некоторые акты Российской Федерации (в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта)», внесенному Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и ликвидирующему региональный и школьный компоненты государственного стандарта общего образования

 

Оценка основной идеи законопроекта применительно к общему образованию[1].

Применительно к общему образованию, основная идея законопроекта выражена в пункте 3 статьи 1, предлагающем полностью измененную редакцию статьи 7 Закона РФ «Об образовании». Указанная норма законопроекта вводит взамен государственных образовательных стандартов федеральные государственные образовательные стандарты, тем самым, ликвидируя трехкомпонентную структуру государственного образовательного стандарта начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования[2] (федеральный и региональный (национально-региональный)[3] компоненты, а также компонент образовательного учреждения[4]). Указанная суть основной идеи законопроекта подтверждается также наличием в его названии фразы, заключенной в скобки: «в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта».

Пункт 3 статьи 1 законопроекта предлагает новую редакцию статьи 7 Закона РФ «Об образовании»: «В Российской Федерации устанавливаются федеральные государственные образовательные стандарты, представляющие собой совокупность требований, обязательных при реализации основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию… Федеральные государственные образовательные стандарты включают требования к: 1) структуре основных образовательных программ, включающие требования к соотношению (объемам) составляющих основной образовательной программы, а также к соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, которая формируется участниками образовательного процесса…».

Действующая норма пункта 1 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» гласит: «В Российской Федерации устанавливаются государственные образовательные стандарты, включающие в себя федеральный и региональный (национально-региональный) компоненты, а также компонент образовательного учреждения», то есть вполне четко определяет структуру государственного стандарта общего образования и субъекты, устанавливающие содержание элементов этой структуры.

В отличие от действующей редакции статьи 7 Закона РФ «Об образовании» предлагаемая законопроектом редакция не содержит четкого определения структуры федерального государственного образовательного стандарта общего образования. Формулировка о наличии части образовательной программы, которая «формируется участниками образовательного процесса», не может быть признана удовлетворительной в силу ее существенной размытости. Эта формулировка не дает четких, исчерпывающих и не допускающих двойных толкований ответов на вопросы:

1) Как создается часть образовательной программы, которая «формируется участниками образовательного процесса», кто ее утверждает и каков порядок этого утверждения?

2) Является ли эта часть образовательной программы вариативной для каждого субъекта Российской Федерации или для каждого образовательного учреждения, или же это единая для всех субъектов Российской Федерации и всех образовательных учреждений часть образовательной программы, формируемая посредством какого-то сложного механизма участия или учета мнений субъектов образовательной деятельности?

3) Какие именно участники образовательного процесса формируют эту часть образовательной программы?

4) Каким образом предусмотрено разграничение полномочий тех, кто формирует обязательную часть образовательной программы, и тех, кто формирует оставшуюся часть образовательной программы?

5) Насколько участники образовательного процесса свободны в формировании второй (помимо обязательной) части образовательной программы?

6) Каковы объемы полномочий различных участников образовательного процесса, допущенных к формированию этой части образовательной программы?

7) Какой переходный период предусмотрен для ликвидации или переформатирования под вводимый федеральный государственный образовательный стандарт общего образования учебных курсов и предметов, реализуемых в настоящее время в рамках регионального и школьного компонентов государственного образовательного стандарта общего образования? Пункт 1 статьи 17 законопроекта устанавливает только дату его вступления в силу – 1 июля 2008 г., но не дает ответа на данный вопрос.

Отсутствие в предлагаемой законопроектом редакции статьи 7 Закона РФ «Об образовании» конкретных норм, дающих исчерпывающие и однозначные ответы на приведенные вопросы, отсутствие четкого разграничения компетенции Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и образовательного учреждения при формировании образовательной программы дают основания утверждать, что обсуждаемый законопроект, действительно, ликвидирует части государственного образовательного стандарта общего образования, формируемые субъектами Российской Федерации и образовательными учреждениями.

Анализ указанной и других норм законопроекта позволяет сделать вывод о том, что речь идет не об изменении терминологии («часть образовательной программы» взамен «компонента образовательного стандарта») и не об изменении имеющейся системы под новый стандарт, а именно о ликвидации регионального и школьного компонентов государственного образовательного стандарта общего образования.

Вводимая пунктом 5 статьи 1 законопроекта новая редакция пункта 6 статьи 9 Закона РФ «Об образовании»: «Основная общеобразовательная программа начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования обеспечивает реализацию федерального государственного образовательного стандарта с учетом региональных (национальных) особенностей, типа и вида образовательного учреждения, образовательных потребностей и запросов обучающихся (воспитанников), и включает в себя учебный план, рабочие программы учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей) и другие материалы, обеспечивающие качество подготовки обучающихся (воспитанников), перечень используемых учебников и средств обучения и воспитания…» только лишь упоминает необходимость учета региональных (национальных) особенностей. Процедура, мера, вариативность учета региональных особенностей законопроектом не устанавливаются. Из чего можно сделать вывод о том, что данное упоминание об учете региональных (национальных) особенностей – всего лишь формальная декларация, уловка, направленная на то, чтобы демпфировать возмущения регионов.

Здесь же характерна подмена понятий. Если в действующей редакции статьи 7 Закона РФ «Об образовании» речь идет о региональном (национально-региональном) компоненте, формулировка имеет непосредственное отношение к определению компетенции субъектов Российской Федерации (на это указывает слово «региональный», условное разделение на «региональный» и «национально-региональный» корреспондирует статьям 5, 65, 66 Конституции Российской Федерации), то в анализируемом законопроекте использовано выражение «региональные (национальные) особенности», которое, очевидно, имеет отношение уже не столько к территории, тем более – к субъекту Российской Федерации, сколько просто к каким-то особенностям, в числе которых и национальные. Выражение «национальные особенности», судя по контексту его использования, – синоним выражения «этнические особенности».

Но в таком случае предлагаемое в пункте 5 статьи 1 законопроекта изменение в пункт 6 статьи 9 Закона РФ «Об образовании», требующее учета региональных (национальных) особенностей при реализации федерального государственного образовательного стандарта, избыточно. Такое требование уже содержится в пункте 2 статьи 2 Закона РФ «Об образовании», устанавливающем в качестве одного из принципов государственной политики в области образования защиту и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства.

В комментариях чиновников Министерства образования и науки Российской Федерации[5] и разработчиков новых стандартов[6] прозвучало, что регионы смогут каким-то образом влиять и отражать национальную или региональную специфику в образовательном процессе за счет включения отдельных тем при изучении отдельных предметов, что в новом федеральном государственном образовательном стандарте при проектировке примерного базисного учебного плана предусматривается выделение часов и на региональный, и на школьный компоненты, а потому, как звучит в указанных комментариях, безосновательны тревоги, связанные с этим вопросом. Об этом говорится и в пояснительной записке к законопроекту: «Основная образовательная программа общеобразовательного учреждения и образовательного учреждения профессионального образования обеспечивает реализацию федерального государственного образовательного стандарта с учетом региональных (национальных) особенностей, специфики и вида образовательного учреждения, образовательных потребностей и запросов обучающихся и иных участников образовательного процесса, и включает в себя требования к результатам подготовки выпускников, учебный план, рабочие программы учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) и другие материалы, обеспечивающие качество подготовки обучающихся, а также: для образовательных учреждений профессионального образования – программы практик, календарный учебный график и методические материалы, обеспечивающие реализацию соответствующей образовательной технология; для общеобразовательных учреждений – перечень используемых учебников и средств обучения и воспитания».

Но такие заявления не имеют под собой фактических оснований, выглядят неубедительно, поскольку никак не корреспондируют содержанию предлагаемых законопроектом изменений в Закон РФ «Об образовании», остаются только ничем не подкрепленными словами.

Фактически, осуществлена подмена реальных регионального и школьного компонентов (как частей государственного стандарта, вполне определенного количества часов) на неконкретные декларации учета региональных и национальных особенностей.

Следовательно, пункт 3 статьи 1 законопроекта, предлагающий новую редакцию статьи 7 Закона РФ «Об образовании», меняя трехкомпонентную структуру государственного стандарта общего образования на неделимый стандарт (по существу, 1 компонент – федеральный), фактически лишает субъекты Российской Федерации и образовательные учреждения права включать в учебные программы вариативные учебные курсы, отстраняет их от формирования содержания школьного образования.

По мнению ряда экспертов, формальным основанием в подготовке и внесении в Государственную Думу данного законопроекта явилась нерешенность ряда вопросов в области бюджетно-финансового обеспечения образовательного процесса. Согласно пункту 1 статьи 42 (действующей редакции) «Особенности экономики среднего профессионального и высшего профессионального образования» Закона РФ «Об образовании»: «Получение на конкурсной основе бесплатного среднего профессионального и высшего профессионального образования в государственных образовательных учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования в пределах федерального компонента государственного образовательного стандарта осуществляется в федеральных государственных образовательных учреждениях и в образовательных учреждениях субъектов Российской Федерации в соответствии с заданиями (контрольными цифрами) по приему студентов на бесплатное обучение». То есть Закон РФ «Об образовании» предусматривает, что высшее (и среднее) профессиональное образование должно финансироваться исключительно в рамках федерального компонента. Но устранение данного недостатка Закон РФ «Об образовании» пошло по пути нанесения существенного ущерба системе общего образования в Российской Федерации, не имеющей прямого отношения к указанной проблеме.

 

Оценка последствий принятия законопроекта с точки зрения федеративных отношений.

В школьную программу в рамках регионального и школьного компонентов в разных субъектах Российской Федерации вошли такие учебные предметы, как «Краеведение», «Основы безопасности жизнедеятельности», «Экология», «Экономика», «Основы православной культуры», «Основы исламской культуры», «Еврейская традиция».

Ликвидируя существующую трехкомпонентную структуру стандарта общего образования, законопроект, тем самым, ликвидирует региональный и школьный компоненты образовательного стандарта, в рамках которых наиболее эффективно реализуются принципы федерализма в области образования.

Принцип федерализма в системе образования заключается не в том, что существует формальное разделение органов управления образованием по уровням – федеральному и региональному, а именно в существовании регионального компонента государственного образовательного стандарта, в рамках которого субъекты Российской Федерации могут проводить свою собственную образовательную политику, которая не противоречит образовательной политике Российской Федерации в части статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации и статьи 28 Закона РФ «Об образовании», но которая учитывает региональные особенности, позволяет защищать национальные культуры, региональные культурные традиции и особенности в условиях многонационального государства (пункт 2 статьи 2 Закона РФ «Об образовании»), обеспечивать интеграцию личности в национальную и мировую культуру, формирование человека и гражданина, интегрированного в современное ему общество и нацеленного на совершенствование этого общества, учитывать разнообразие мировоззренческих подходов (пункты 2 и 4 статьи 14 Закона РФ «Об образовании»).

Невозможно игнорировать в школе региональную и местную специфику. Предоставленная действующей редакцией статьи 7 Закона РФ «Об образовании» возможность установления субъектами Российской Федерации регионального компонента государственного образовательного стандарта общего образования позволяет адекватно и сообразно существующему социальному образовательному запросу учитывать местные традиции и культуру населения конкретного субъекта Российской Федерации.

Такой подход вполне соответствует принципу федерализма в области образования.

Школьный компонент обеспечивает профильное обучение (профильное изучение предметов в базисном учебном плане среднего (полного) общего образования), позволяет построить и реализовать индивидуальную образовательную программу образовательного учреждения, реализовать индивидуальные образовательные траектории обучающихся. Кроме того, школьный компонент позволяет учитывать местную специфику в рамках одного муниципального образования, позволяет реализовывать национально-культурные права даже самым малочисленным народам, а также представителям тех народов, которые не являются титульными ни в какой республике (автономном округе, автономной области), просто компактно проживающим группам одной национальности (одного этноса). 

Норма части 5 статьи 43 Конституции Российской Федерации, устанавливающая, что Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, должна рассматриваться и применяться в обсуждаемой ситуации вместе с конституционными нормами об исключительной компетенции Российской Федерации в установлении основ федеральной политики в области культурного и национального развития Российской Федерации (пункт «е» статьи 71), о совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации общих вопросов воспитания и образования (пункт «е» статьи 72) и об исключительных полномочиях субъектов Российской Федерации (статья 73). Все указанные нормы находятся в неразрывном единстве и образуют сложносоставную норму, закрепляющую правовой механизм реализации принципа федерализма в образовании.

Указанным нормам корреспондируют:

• пункт 1 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (в действующей редакции), устанавливающий в Российской Федерации трехкомпонентную структуру государственных образовательных стандартов, включающую в себя федеральный и региональный (национально-региональный) компоненты, а также компонент образовательного учреждения, устанавливающий компетенцию Российской Федерации (в лице федеральных органов государственной власти) в установлении федеральных компонентов государственных образовательных стандартов;

• статьи 28 и 29 Закона РФ «Об образовании», устанавливающие полномочия, соответственно, Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области образования.

Статья 71 Конституции Российской Федерации относит к исключительному ведению Российской Федерации установление основ федеральной политики в области культурного и национального развития Российской Федерации (пункт «е»), регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, регулирование и защиту прав национальных меньшинств (пункт «в»), стандарты (пункт «р»). Этим предметам ведения вполне корреспондирует утверждаемый Российской Федерации в лице уполномоченного органа федеральный компонент государственного образовательного стандарта общего образования, занимающий большую часть общего объема стандарта. Наличие федерального компонента, притом много более объемного по количеству часов и указанных учебных курсов и тем, обеспечивает и соблюдение принципа единства федерального культурного и образовательного пространства (пункт 2 статьи 2 Закона РФ «Об образовании»), имеющего особо важное значение при формировании и реализации государственной политики Российской Федерации в области образования, учитывая ее федеративный и многонациональный характер.

Существование регионального компонента государственного стандарта общего образования корреспондирует таким установленным статей 72 Конституции Российской Федерации предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, как общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры (пункт «е»); защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств (пункт «б»), в том смысле, что Российская Федерация и субъект Российской Федерации совместно устанавливают содержание образовательной программы в рамках государственного образовательного стандарта общего образования – Российская Федерация устанавливает федеральный компонент, а субъект Российской Федерации – региональный компонент. Другие формы, например – просто участие субъекта Российской Федерации в обсуждении содержания государственного образовательного стандарта, не могут действенно реализовать интересы субъектов Российской Федерации и защитить их права. Это связано с существенными различиями этнокультурных и иных условий в различных субъектах российской Федерации и весьма немалым количеством субъектов в составе Российской Федерации.

Самостоятельность субъекта Российской Федерации в установлении содержания регионального компонента государственного стандарта общего образования корреспондирует статье 73 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Наличие школьного компонента корреспондирует части 5 статьи 43 Конституции Российской Федерации, устанавливающей обязанность Российской Федерации поддерживать различные формы образования, ряду других конституционных норм, а также таким принципам государственной политики в области образования в Российской Федерации, как принцип демократического, государственно-общественного характера управления образованием, принцип автономности образовательных учреждений (пункт 6 статьи 2 Закона РФ «Об образовании»), принцип свободы и плюрализма в образовании (пункт 5 статьи 2 Закона РФ «Об образовании»).

Подпункты 13, 13.1, 20 и 58 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ (с послед. изменениями) относят к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), решение вопросов:

• обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта Российской Федерации;

• поддержки изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности (учитывая, что в ряде субъектов региональный и школьный компоненты используются для преподавания курсов национальных языков, национальной истории и культуры);

• осуществления региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью (учитывая, что в настоящее время ряд региональных программ задействует региональный компонент для достижения поставленных целей и задач).

В соответствии с пунктом 3.1 статьи 26.3 указанного Федерального закона, по вопросам, указанным в пункте 2 этой же статьи (см. выше), органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

То есть существование трехкомпонентной структуры государственного образовательного стандарта общего образования де-факто и де-юре встроено в систему федеративных отношений в Российской Федерации. И разрушать этот важнейший элемент российского федерализма по совершенно надуманным основаниям нет никакой необходимости и возможности (с точки зрения обеспечения стабильности федеративных отношений).

 

Оценка последствий принятия законопроекта для деятельности субъектов Российской Федерации в области этнокультурного (национального) образования.

Ликвидация регионального и школьного компонентов государственного образовательного стандарта общего образования повлечет за собой ликвидацию всех реализуемых в настоящее время в субъектах Российской Федерации учебных курсов и предметов, востребованных населением субъектов Российской Федерации и (применительно к школьному компоненту) местным населением, учитывающих региональную и местную специфику и реализуемых в рамках этих компонентов. К таким учебным курсам, в первую очередь, относятся курсы по изучению родного языка и литературы, национальной культуры и истории обучающимися из семей национальных меньшинств, компактно проживающих на территории того или иного субъекта Российской Федерации.

Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (часть 3 статьи 68 Конституции Российской Федерации).

Во многих субъектах в рамках указанных компонентов реализуются языковые курсы и курсы национальной (этнической) истории и культуры народов России. Например, в Астраханской области в региональный компонент входят казахский, калмыцкий, ногайский и татарский языки), в Татарстане – татарский язык, в Республике Коми – язык коми.

К 2004 году в субъектах Федерации число школ, ведущих обучение на родном (нерусском) языке, составляло 6825 (или 10 % от общего числа школ) с числом обучающихся 537,3 тыс. чел. Число школ, где родной язык изучался как предмет, составляло 9015 (13,1% от общего числа школ) с числом обучающихся около 1,5 млн. чел. Если в середине 80-х гг. обучение велось всего на 19 языках, то к указанному времени количество изучаемых языков составляло 79 [7].

Вследствие принятия законопроекта будут ликвидированы в субъектах Российской Федерации региональные системы повышения квалификации преподавателей таких учебных курсов и предметов, произойдет обнуление многолетних усилий авторов-разработчиков учебно-методического обеспечения по таким курсам и предметам, потеря системой школьного образования огромного количества высококвалифицированных учителей, которые в результате уйдут из государственных и муниципальных школ. В условиях учительской зарплаты на грани бедности лишение их еще и тех творческих возможностей, которые были связаны с региональным и школьным компонентами государственного стандарта общего образования сделает пребывание многих из них на этой работе бессмысленным.

Ликвидация регионального и школьного компонентов государственного стандарта общего образования приведет к блокированию реализации образовательной системой Российской Федерации одной из ее важнейших функций – национально-культурного воспроизводства народов России и российского многонационального общества, в целом. Решение задачи сохранения и развития национальных языков и культур в сфере образования окажется невозможным.

Изданные в последнее время нормативные документы, установившие жесткие требования к выполнению санитарных правил и нормативов, которые максимально ограничивают объем школьных занятий обучающихся (в качестве одного из путей достижения этого предлагалось сокращение часов как раз регионального компонента), делают невозможным реализацию в рамках предусмотренной новой редакцией статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (пункт 3 статьи 1 законопроекта) части образовательной программы, формируемой «участниками образовательного процесса», те курсы, которые ранее реализовывались в рамках регионального компонента.

И без того, политика Министерства образования и науки Российской Федерации привела к тому, что в целом ряде субъектов Российской Федерации (Республика Северная Осетия – Алания и др.) в 2006-2007 гг. школы были вынуждены сократить объем часов на изучение родного языка представителями национальных меньшинств.

По существу, только в рамках регионального компонента государственного стандарта общего образования и могли быть в полной мере реализованы права народов России на национально-культурное развитие. Национально-культурные автономии, финансирование из государственного бюджета фольклорных музыкальных групп, иных направлений этнической культуры – все это не обеспечивает сохранения национальных культур и национально-культурного воспроизводства народов России. Основной механизм сохранения и развития национальной культуры конкретного народа России – приобщение детей к своей родной культуре, воспитание их на основе ее культурных и нравственных традиций и ценностей в общеобразовательной школе.

Содержание образования в российской школе определяется социальным образовательным запросом и общественно-государственным консенсусом, а не произволом тех или иных чиновников. Но социальный образовательный запрос складывается в первую очередь в субъектах Российской Федерации.

К настоящему времени фактически сложилась и позитивно себя зарекомендовала система национального образования в субъектах Российской Федерации. Именно в рамках регионального и школьного компонентов государственного образовательного стандарта общего образования реализуют образовательную программу следующие разновидности национальных школ[8]:

• национальные школы с обучением на родном языке с 1 по 11 класс, с изучением русского языка как учебного предмета (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Саха (Якутия));

• национальные школы с обучением на родном языке с 1 по 7 или по 9 класс, с изучением русского языка как учебного предмета, с дальнейшим обучением в старших классах на русском языке (Республика Бурятия, Чувашская Республика, городские школы Республики Татарстана);

• национальные школы с обучением на родном языке с 1 по 4 класс, с изучением русского языка как учебного предмета, с переходом обучения на русский язык с 5 класса (Республика Тыва, Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия – Алания, Кабардино-Балкарская Республика);

• национальная школа с обучением с 1 по 11 класс на русском языке с углубленным изучением родного языка и культуры (Республика Карелия, Республика Мордовия, Удмуртская Республика, Республика Коми);

• национальная школа с обучением в 1–2 классах на родном языке, подготавливающая к последующему переходу на русский язык обучения (Ямало-Ненецкий автономный округ).

Изучение родного языка нерусскими обучающимися в российской школе обеспечивает их национально-культурное развитие в рамках национальной культуры, приобщает детей к национальным традициям и обычаям.

Ярким примером является позитивный опыт московской городской системы образования, в которой с 1997 года созданы условия для реализации прав граждан на получение общего образования с учетом национально-культурных и этно-конфессиональных запросов.

Так, пункты 7 и 34 части 1 статьи 5 Закона города Москвы «Об общем образовании в городе Москве» от 10.03.2004 № 14 (с послед. изменениями) устанавливают, в том числе следующие виды типовых и нетиповых государственных образовательных учреждений: детский сад с этнокультурным (национальным) компонентом образования; средняя общеобразовательная школа с этнокультурным (национальным) компонентом образования. Указанные виды образовательных учреждений в городе Москве реализуют положения части 3 статьи 5 Закона города Москвы «О развитии образования в городе Москве» от 20.06.2001 № 25 (с послед. изменениями), устанавливающей требования содействия органов государственной власти города Москвы проживающим в городе Москве различным этнокультурным общностям в получении основного общего образования на родном языке путем создания государственных образовательных учреждений с этнокультурным компонентом образования. Положение об общеобразовательной школе с этнокультурным (национальным) компонентом образования в г. Москве было утверждено Постановлением Правительства Москвы № 653 от 19.08.1997. Этнокультурный компонент в таких образовательных учреждениях реализуется именно в рамках регионального компонента и компонента образовательного учреждения. Следовательно, законопроект ликвидирует данный вид образовательных учреждений (и не только в Москве, но и в ряде других субъектов Российской Федерации).

По существу, только в рамках регионального и школьного компонентов государственного стандарта общего образования и могли в полной мере быть реализованы культурно-образовательные права коренных малочисленных народов. Ликвидация этих компонентов явится нарушением статьи 69 Конституции, гарантирующей права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Все эти формы обеспечивают сохранение культурного разнообразия России, представляют собой гарантии прав граждан на национально-культурное развитие.

Только трехкомпонентная структура государственного образовательного стандарта общего образования, дающая возможность дифференцированного подхода и вариативных курсов, может обеспечить, действительно, качественное образование, адекватную интеграцию обучающихся в национальную и мировую культуру. Предлагаемые же законопроектом изменения ведут к образовательной и культурной деградации. А кроме того, осуществляемая авторами законопроекта, по существу, борьба с национально-культурным развитием народов России (не только национальных меньшинств, но и русского населения, которому в первую очередь воспрепятствуется в национально-культурном развитии) крайне опасна для российской государственности, ставит Россию перед угрозой столкновений на национальной почве и распада.

Из текста законопроекта никак не просматривается, что принятие федерального государственного образовательного стандарта общего образования не предусматривает отмену учебных курсов и предметов, реализуемых в настоящее время в рамках регионального и школьного компонентов. В законопроекте не установлены сроки и механизмы включения содержания таких курсов в федеральный государственный образовательный стандарт. После принятия обсуждаемого законопроекта будет изменено все школьное образовательное пространство, но законопроект никак не оговаривает механизмы сохранения и интеграции этнокультурного (национального) образования в это измененное образовательное пространство.

Принятие обсуждаемого законопроекта дезорганизует систему общего образования и спровоцирует напряженность в российском обществе, массовые протесты национальных меньшинств, а также претензии субъектов Российской Федерации.

 

Оценка последствий принятия законопроекта для деятельности субъектов Российской Федерации в области краеведческого образования.

Только в рамках регионального и школьного компонентов образовательного стандарта регионы могли организовать и организовывали до настоящего времени изучение краеведческих курсов (например, «Москвоведение» в Москве; «История и общество родного края», «География Магаданской области», «Литература Северо-Востока России», «Человек на Севере» в Магаданской области; «Природа родного края», «Краеведение», «История родного края» и аналогичные учебные курсы в ряде субъектов).

В настоящее время во многих субъектах Российской Федерации в рамках регионального и школьного компонентов реализуется значительное количество таких учебных предметов и курсов.

Для развития интереса к отечественной истории и углубления знаний во многих образовательных учреждениях Воронежской области в региональный компонент образования включены учебные предметы «Историография Воронежского края», «Регионоведение», спецкурсы «Историко-культурное наследие Воронежской области», «Народные традиции и обряды»[9].

Краевой (национально-региональный) компонент государственного образовательного стандарта начального общего образования в Красноярском крае устанавливает обязательные для изучения учебные предметы: «Литература Красноярского края», «Художественная культура Красноярского края», «Природа и экология Красноярского края»[10].

Межведомственная программа развития воспитания детей и молодежи в Республике Саха (Якутия) на 2004-2007 годы, утвержденная Постановлением Правительства Республики Саха (Якутии) от 13.04.2004 № 170, предусматривала введение учебных курсов «История родного края» и «Правоведение и права человека» в рамках школьного компонента.

Все эти курсы и предметы уже разработаны и успешно преподаются во многих образовательных учреждениях, обеспечивают углубленное ознакомление школьников со своим краем, его историей и культурой, на основе привития чувства любви к малой Родине, воспитывают гражданственность и патриотизм, осуществляют преемственность поколений в культуре хозяйствования и профессиональную ориентацию, формируют экологические знания учащихся.

Ликвидация регионального и школьного компонентов государственного стандарта общего образования приведет к ликвидации выстроенных на основе или с использованием учебных курсов в рамках указанных компонентов региональных систем краеведческого образования.

Если предлагаемые пунктом 3 статьи 1 законопроекта изменения в Закон РФ «Об образовании» будут приняты, то это будет означать крах целого направления школьного образования – краеведческого, которое может быть реализовано только в рамках регионального компонента. Реализуемые в настоящее время в субъектах Российской Федерации краеведческие предметы отличаются многообразием, их невозможно свести в один предмет, часть содержания которого будет определяться Российской Федерацией, а часть субъектом Российской Федерации. Предметы федерального компонента (в настоящее время) или предметы, реализуемые в соответствии с предлагаемым законопроектом федеральным образовательным стандартом не могут решить этой социокультурной образовательной задачи для каждого из субъектов Российской Федерации.

 

Оценка последствий принятия законопроекта для деятельности субъектов Российской Федерации в области гражданско-патриотического воспитания несовершеннолетних.

На основе или с учетом данной структуры государственного стандарта общего образования выстроено значительное количество уже принятых региональных документов в области патриотического воспитания.

Например, в разделе «Основные направления реализации Программы» Комплексной целевой среднесрочной программы «Патриотическое воспитание молодежи Москвы на 2007-2009 гг.», утвержденной Постановлением Правительства Москвы от 12.12.2006 г. № 956-ПП, говорится: «Изучение обучающимися в общеобразовательных учреждениях, расположенных в городе Москве, истории России и Москвы, а также основ организации власти в Российской Федерации и в Москве является обязательным. Содержание соответствующих курсов определяется образовательными учреждениями на основе региональных компонентов образовательных стандартов в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы».

Пункт 3.2 «Развитие научно-теоретических и методических основ патриотического воспитания» Областной целевой программы Воронежской области «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации, проживающих на территории Воронежской области, на 2007–2010 годы», утвержденной Постановлением областной Думы Воронежской области от 22.12.2006 № 695-IV-ОД, предусматривает разработку регионального компонента учебных дисциплин, связанных с историей Отечества.

Такого рода документов в субъектах Российской Федерации принято достаточно много.

Ликвидация регионального и школьного компонентов государственного стандарта общего образования приведет к ликвидации выстроенных на основе или с использованием учебных курсов в рамках указанных компонентов региональных систем гражданско-патриотического воспитания и образования несовершеннолетних, либо нанесет этим системам непоправимый ущерб .

 

Оценка последствий принятия законопроекта для деятельности субъектов Российской Федерации в области профилактики наркомании и незаконного потребления наркотических средств, психотропных веществ.

Ликвидация регионального и школьного компонентов государственного стандарта общего образования приведет к ликвидации выстроенных на основе или с использованием учебных курсов в рамках указанных компонентов региональных систем профилактики наркомании и незаконного потребления наркотических средств, психотропных веществ.

Так, часть 2 статьи 14 «Антинаркотическое обучение и воспитание в образовательных учреждениях города Москвы» Закона города Москвы от 28 февраля 2007 г. № 6 «О профилактике наркомании и незаконного потребления наркотических средств, психотропных веществ в городе Москве» включила раздел «Профилактика наркомании и незаконного потребления наркотических средств, психотропных веществ» в Московский региональный компонент государственного образовательного стандарта по предмету «Основы безопасности жизнедеятельности».

Пункт 4 Постановления Правительства Республики Дагестан от 21.11.2002 № 244 «О ходе выполнения Республиканской целевой программы “Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту на 2001-2003 годы”» предусматривал введение во всех школах республики регионального компонента «Профилактика наркомании» в курсе «Основы безопасности жизнедеятельности».

Такого рода документов в субъектах Российской Федерации принято достаточно много, наработана позитивная практика задействования часов регионального и школьного компонентов государственного образовательного стандарта общего образования для проведения занятий, направленных на формирование негативного отношения несовершеннолетних к потреблению наркотиков, а равно алкогольных напитков и табакокурению, на формирование установок на отказ от употребления наркотиков, алкогольных напитков, в том числе слабоалкогольных коктейлей, пива и изготавливаемых на основе пива напитков, а также табакокурения, существенное снижение уровня употребления наркотиков, алкогольных напитков и курения табака этой категорией лиц.

Законопроект наносит непоправимый ущерб сложившимся в субъектах Российской Федерации системам указанной профилактики.

 

Оценка последствий принятия законопроекта для деятельности субъектов Российской Федерации в области духовно-нравственного воспитания несовершеннолетних и изучения религиозной культуры.

Законопроект не отвечает образовательным запросам граждан, преследует цель пресечь практику преподавания курсов религиозной культуры в школах. Фактически, данный законопроект ликвидирует в ряде субъектов Российской Федерации преподавание учебных курсов религиозной культуры («Православная культура», «Основы православной культуры», «История православной культуры земли Смоленской», «Основы исламской культуры», «Традиция», «Тора» и аналогичные), реализуемых в настоящее время (уже в течение длительного периода, в некоторых субъектах Российской Федерации – свыше 10 лет) с соблюдением принципа добровольности в рамках школьного и/или регионального компонента государственного образовательного стандарта общего образования.

Согласно данным Общественной палаты Российской Федерации, во многих субъектах Российской Федерации в настоящее время преподаются учебные курсы религиозной культуры конкретных конфессий – православной культуры, ислама, иудаизма и др. религий, преподающиеся на мировоззренческой основе соответствующих религий и с тем или иным участием религиозных организаций. Это, в частности, курсы под названиями «Основы православной культуры», «Православная культура», «Основы Православия» и др. в областях и краях, республиках с большой частью православного населения. Курсы исламской культуры под разными названиями, в том числе без конкретного обозначения в названии мусульманской религии, в регионах Северного Кавказа, Татарстане, ряде других регионов Поволжья, Сибири, в г. Москве. Курсы еврейской религиозной традиции (культуры иудаизма) «Традиции еврейского народа» и т.п. в школах г. Москвы, Саратовской области и ряда других регионов. В регионах традиционного распространения буддизма: «Основы буддизма», «Буддизм в современном мире», «Буддизм: основы учения, история и культура», «История и основы буддизма». В Долгано-Ненецком муниципальном районе Красноярского края курс о религиозном мировоззрении народов Таймыра «История культуры малочисленных народов Таймыра». В настоящее время различные курсы православной культуры по стране ориентировочно изучают 500-600 тыс. учащихся государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений, курсы исламской культуры 150-200 тыс., курсы философско-религиоведческого содержания 50 тыс., курсы по истории и культуре иудаизма 10 тыс., буддизма 10 тыс., традиционных религий малочисленных народов Севера 10 тыс. учащихся. Итого 700-800 тыс. учащихся и, соответственно, не менее 20-30 тыс. учителей, занятых преподаванием этих учебных курсов. Приращение в 2006-2007 учебном году в сравнении с предыдущим 2005-2006 учебным годом составило по всем курсам примерно 15-18%, т.е. примерно 100-120 тыс. учащихся.[11]

Заявления представителей Министерства образования и науки Российской Федерации о том, что взамен Русская Православная Церковь получит возможность внедрить курсы изучения православной культуры непосредственно в создаваемый федеральный образовательный стандарт, являются неубедительными, учитывая неоднократно высказываемую руководством этого Министерства негативную позицию по данному вопросу. Такие заявления ничем не подкреплены. На протяжении последних лет отсутствовали препятствия к тому, чтобы в рамках федерального компонента государственного стандарта общего образования ввести образовательную область, в рамках которой могла бы быть реализована возможность изучения религиозной культуры на основе добровольности выбора между таким курсом и альтернативным курсом нерелигиозной этики. Ничто не мешало сделать это ранее, без ныне реализуемой ликвидации регионального и школьного компонентов. Всемерное сопротивление руководством Министерства образования и науки ведению такой образовательной области дает основания считать указанные заявления представителей Министерства образования и науки просто уловкой, призванной обманным путем демпфировать протесты Русской Православной Церкви.

Судя по многочисленным заявлениям министра образования и науки Российской Федерации А.А. Фурсенко, вместо курсов православной культуры по выбору предпринимается попытка ввести обязательный религиоведческий курс («История религий России» и т.п.) на основе нерелигиозных и даже атеистических идеологических подходов, неприемлемый для большей части верующих граждан. По мнению многих специалистов, религиоведческий курс является настолько же мировоззренческим, как и курс изучения религиозной культуры, что юридически не позволяет вводить религиоведческий курс «Истории религий России» как общеобязательный.

Предлагаемый законопроект выхолащивает воспитательную составляющую образовательного процесса в общеобразовательных учреждениях. Нравственно-воспитательные и национально-культурные ценности школа может формировать у ребенка только на основе существующего социального образовательного запроса. Такое формирование должно учитывать принципы идеологического многообразия и свободы мировоззренческого выбора (статьи 13 и 14 Конституции Российской Федерации, пункт 5 статьи 2 Закона РФ «Об образовании»; статья 3 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26.09.1997 № 125-ФЗ (с послед. изменениями)). То есть в каждой конкретной школе – исходя из контингента обучающихся, из мировоззренческих предпочтений, этнической и конфессиональной принадлежности их родителей.

Законопроект ликвидирует сложившиеся региональные системы духовно-нравственного воспитания несовершеннолетних, поскольку таковые системы основаны на использовании регионального и школьного компонентов государственного образовательного стандарта общего образования.

К примеру, Концепция духовно-нравственного воспитания детей и молодёжи Республики Марий Эл, утвержденная, решением коллегии Министерства образования Республики Марий Эл от 22.06.2004 № 6/3, предусматривает поликультурное и поликонфессиональное образование в образовательных учреждениях, создание школ с этнокультурным национальным компонентом и использование в процессе воспитания, социализации детей, нравственного потенциала традиционных для России религий и их этических норм.

Пункт 3.4.30 Краевой антикризисной программы Краснодарского края «Система духовного и физического оздоровления населения Кубани» на 2001–2005 гг., утвержденной Постановлением главы администрации Краснодарского края от 04.01.2001 № 13, предусматривал включение в состав дисциплин регионального компонента содержания образования дисциплин эстетического цикла.

В городе Москве в рамках школьного компонента в нескольких десятках школ реализуется система учебных курсов основ морали с 1 по 11 классы. Действует городская экспериментальная площадка «Нравственное образование в школе».

Законопроект ликвидирует все выше указанные курсы и предметы.

 

Оценка степени обоснованности предлагаемых законопроектом изменений в Законе РФ «Об образовании».

Аргументацию сторонников законопроекта следует оценивать в контексте их выступлений в защиту законопроекта или отраженных в нем подходов. Так, член Общественной палаты Российской Федерации А.И. Адамский 27.11.2006 на проводившихся в Общественной палате РФ слушаниях заявил о школьном курсе литературы: «Мы знаем, к чему приводит обязательное изучение литературы. Ни к чему, кроме отвращения, это не приводит». Именно такая радикальная антикультурная позиция А.И. Адамского лежит в основе навязываемых им российской системе образования разрушительных «инноваций» и экспериментов с правовым регулированием в сфере образования.

Степень обоснованности предлагаемых законопроектом изменений в Законе РФ «Об образовании» возможно и целесообразно оценить на основе анализа содержания пояснительной записки к законопроекту.

Анализ пояснительной записки показывает, что в ней не представлено никаких убедительных, юридически и фактически значимых аргументов в пользу необходимости ликвидации действующей структуры государственного образовательного стандарта общего образования.

Представленное в пояснительной записке к законопроекту обоснование необходимости этой меры является совершенно неубедительным, приведенная аргументация, по большей части, является надуманной, широко использующей манипулятивные методы, в частности метод подмены факта мнением. В пояснительной записке содержатся и заведомо ложные утверждения.

Так, содержащееся в пояснительной записке утверждение о том, что «в результате компонентного формирования государственных образовательных стандартов разрушалась их целостность», не соответствует действительности, является ложным, основанным на применении указанного метода. Сложная трехкомпонентная структура государственного образовательного стандарта общего образования, обусловленная федеративным характером Российского государства, не дает оснований для оценки этого стандарта как лишенного целостности, не целостного. Это все равно что назвать Российскую Федерацию лишенной целостности из-за ее сложного, федеративного состава. Государственный образовательный стандарт общего образования вполне обеспечивает сохранение единого образовательного пространства, даже имея трехкомпонентную структуру, предусматривая возможность введения вариативных программ различного уровня. Стандарт является вполне целостным, поскольку Российская Федерация устанавливает не только федеральный компонент государственного образовательного стандарта общего образования, но и общие требования к содержанию регионального и школьного компонентов этого стандарта, а также правовые основы и принципы государственной политики в области образования, государственные гарантии, общие принципы функционирования системы образования, многие другие значимые вопросы образовательного законодательства.

Столь же неубедителен аргумент о том, что «государственный образовательный стандарт, как документ, утверждаемый федеральным органом исполнительной власти, наличествует только в части федерального компонента». Это вполне нормально, более того, такая система вполне позитивно зарекомендовала себя за многие годы существования регионального компонента и несколько лет существования школьного компонента государственного образовательного стандарта общего образования. Уровень субъекта Российской Федерации – это тоже государственный уровень. И для федеративного государства вполне закономерна система, построенная на разделении компетенции федерации и ее субъектов, в том числе в области образования.

Из того, что «анализ практики применения указанных законодательных положений выявил ряд недостатков как действующей структуры государственного образовательного стандарта в целом, так и его федерального компонента», совершенно не следует необходимость ликвидации регионального и школьного компонентов государственного образовательного стандарта общего образования. Здесь нарушены причинно-следственные связи. Кроме того, недостатки действующей структуры государственного образовательного стандарта общего образования не столь существенны, чтобы обуславливать необходимость полного изменения этой структуры. Это – весьма дискуссионный вопрос, а процитированное утверждение пояснительной записки представляет собой подмену факта мнением. Тем более, что даже в процитированном утверждении говорится о недостатках именно федерального компонента, а не регионального или школьного.

Разработка и принятие федерального государственного образовательного стандарта общего образования должны предусматривать участие в этих процессах не только руководителей Министерства образования и науки Российской Федерации и связанных с ними непосредственных разработчиков такого стандарта, но и обязательного привлечения экспертного сообщества (педагогов, специалистов в области администрирования системы образования (государственного и муниципального управления), юристов и др.), широкого общественного обсуждения с прямым участием учителей-практиков, педагогов высшей школы, родителей обучающихся. Это определяется тем, что федеральный государственный образовательный стандарт общего образования касается прав и законных интересов десятков миллионов человек – обучающихся, учителей, родителей обучающихся. Обсуждаемый законопроект вопреки логике и интересам системы образования Российской Федерации существенно изменяет систему стандартизации общего образования еще до обсуждения и принятия федерального государственного образовательного стандарта общего образования.

Обсуждения необходимости и обоснованности ликвидации регионального и школьного компонентов широкой педагогической общественностью, российским обществом не проводилось. По существу, планы, обусловленные частными интересами каких-то лиц, реализуются полностью без учета мнения и интересов российского общества. То, что Министерство образования и науки в конце 2006 года и Государственная Дума летом 2007 г. запрашивали мнение субъектов Российской Федерации по поводу обсуждаемой инициативы, является явно недостаточным, поскольку такое мнение было сформулировано в ряде субъектов Российской Федерации на основе чрезмерно формального подхода к анализу и обсуждению этой инициативы. Кроме того, нельзя назвать широким обсуждением закрытую внутреннюю переписку. Во всяком случае, не было никакого широкого обсуждения вопросов вероятности ухудшения качества образования обучающихся в общеобразовательных учреждениях вследствие принятия предлагаемых законопроектом изменений, вопросов о путях сохранения этнокультурного (национального) образования в субъектах Российской Федерации, множества других вопросов.

Согласно выступлению статс-секретаря – заместителя министра образования и науки Российской Федерации Д.В. Ливанова на Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности по законопроекту об изменении понятия и структуры государственного образовательного стандарта, концепция этого законопроекта была поддержана Российской академией образования, 27 сентября 2006 г. была рассмотрена на Всероссийском совещании руководителей органов управления образованием субъектов Российской Федерации[12]. Но и эти обсуждения были крайне поверхностными, не дали ответов на поставленные в настоящем заключении вопросы, как не дает на них ответа текст законопроекта. Устные заверения чиновников Министерства образования и науки Российской Федерации имеют ничтожную ценность, поскольку речь идет об изменении законодательства.

Содержащееся в пояснительной записке утверждение о том, что трехкомпонентная структура государственного образовательного стандарта общего образования «мешает развитию академических свобод образовательных учреждений (организаций)», является ложным, поскольку, с точностью до наоборот, именно наличие регионального и школьного компонентов и обеспечивало реальные академические (применительно к школе – педагогические) свободы образовательных учреждений.

Еще более абсурдным и надуманным выглядит следующий аргумент, приведенный в пояснительной записке в обоснование отмены регионального компонента и компонента образовательного учреждения: «Установленная одинаковая трехкомпонентная структура государственного образовательного стандарта не может быть реализована на единых принципах для всех уровней образования, например, для аспирантуры и докторантуры. Поэтому до настоящего времени для этих видов послевузовского профессионального образования государственные образовательные стандарты не разработаны». А почему, собственно, структура государственного образовательного стандарта должна быть одинаковой для общеобразовательной школы и для докторантуры? Такое требование применительно к докторантуре и аспирантуре в действующем законодательстве напрямую не закреплено. Никаких фактических и юридических оснований для такого рода сомнительных требований всеобщей унификации не существует. Тем более, что и применительно к новой, закрепляемой законопроектом, системе федеральных государственных образовательных стандартов, как указывается в пояснительной записке, «разработка примерных программ для докторантуры не предполагается». Для чего тогда этот аргумент?

Согласно пунктам 2 и 4 статьи 5 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», государственные образовательные стандарты высшего и послевузовского профессионального образования состоят из федеральных и национально-региональных компонентов. Национально-региональные компоненты государственных образовательных            стандартов            высшего и послевузовского профессионального образования отражают национально-региональные особенности подготовки специалистов по соответствующим направлениям подготовки (специальностям). Национально-региональные компоненты государственных образовательных стандартов высшего и послевузовского профессионального образования определяются высшим учебным заведением по инициативе органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и реализуются высшим учебным заведением на договорной основе с соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, применительно к высшему профессиональному и послевузовскому образованию законодательство Российской Федерации об образовании устанавливает не трехкомпонентную, а двухкомпонентную структуру государственного образовательного стандарта (большую силу в данном случае имеет норма специального закона). Но процитированные нормы обуславливают достаточную степень свободы во введении регионального компонента стандарта, а Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» вообще избегает жесткой регламентации деятельности аспирантуры и докторантуры. Поэтому эта проблема является совершенно надуманной.

В любом случае, к обсуждаемым вопросам это прямого отношения не имеет, обоснованием необходимости ликвидации существующей структуры государственного образовательного стандарта общего образования служить не может.

Содержащееся в пояснительной записке утверждение: «Составляющая федерального компонента “обязательный минимум содержания основных образовательных программ” постоянно вызывает дискуссии в обществе, в результате которых обязательный минимум перерастает в постоянно расширяющийся обязательный максимум набора знаний, но не конкретных умений и компетенции выпускников, которые он должен иметь на выходе из образовательного учреждения» – так же весьма упречно, не является убедительно аргументированным основанием для ликвидации трехкомпонентной системы государственного образовательного стандарта общего образования. В российском обществе постоянно ведутся самые различные дискуссии, это вполне нормально. Но основанием для ликвидации существующей структуры государственного образовательного стандарта общего образования такие дискуссии служить не могут. Более того, сами эти дискуссии, во многом, являются результатом прямого игнорирования некоторыми чиновниками системы образования целей общества и государства в области образования, требований российского законодательства, общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров, участником которых является Российская Федерация. Либо такие дискуссии ведутся некомпетентными журналистами, видящими свои задачи не в конструктивном поиске решений реальных проблем, а в нагнетании страстей вокруг надуманных проблем.

Кроме того, в процитированном фрагменте использована игра слов, сочетание которых, в действительности, не несет в себе значимого смысла, по меньшей мере – является весьма дискуссионной. По существу, школа и дает ребенку знания, и именно знания можно замерить, зафиксировать их наличие у обучающегося. «Компетенции» – это, применительно к школе, новомодное словечко, в последние годы очень часто используемое для внедрения различных «инновационных проектов», в большинстве случаев, нужных только их разработчикам и «оправданных» только получаемыми их разработчиками под эти проекты деньгами. Но даже если сделать допущение о верности подхода, основанного на постановке в основу системы образования идеи о компетенциях обучающихся, то одно это так же не обуславливает необходимости ликвидации существующей структуры государственного образовательного стандарта общего образования.

Содержащееся в пояснительной записке утверждение: «Кроме того, в законодательстве Российской Федерации в области образования отсутствуют понятия образовательных программ: основной, дополнительной и примерной» – не соответствует действительности, является ложным.

Такие понятия, на самом деле, в Законе РФ «Об образовании» имеются: «Российская Федерация… устанавливает федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, определяющие в обязательном порядке обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников. Государственные образовательные стандарты могут устанавливаться по отдельным дополнительным образовательным программам в порядке, определяемом федеральным законом» (пункт 1 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» в действующей редакции); «Государственные органы управления образованием обеспечивают разработку на основе государственных образовательных стандартов примерных образовательных программ» (пункт 5 статьи 14 Закона РФ «Об образовании» в действующей редакции).

Кроме того, понятие образовательной программы дано в статье 9 «Образовательные программы» Закона РФ «Об образовании», перечислены виды образовательных программ.

В Законе РФ «Об образовании» отсутствует закрепление дефиниций (определений) указанных понятий, но это вряд ли можно назвать существенной проблемой, необходимость закрепления таких дефиниций является дискуссионной. В любом случае, к обсуждаемым вопросам это прямого отношения не имеет, обоснованием необходимости ликвидации существующей структуры государственного образовательного стандарта общего образования служить не может.

Следующее далее в пояснительной записке утверждение: «В течение 14 лет идут дискуссии в педагогической среде по данной проблеме. Отсутствие указанных понятий создает проблемы при их толковании и определении содержания образовательных программ» – является неадекватным. Повторимся, факт наличия дискуссий, сам по себе, не обуславливает необходимости и обоснованности радикальной реформы стандартизации. Второе предложение в процитированном фрагменте является неадекватным. Никаких юридически значимых проблем толкования и применения норм вследствие отсутствия в Законе РФ «Об образовании» дефиниций указанных понятий, в действительности, не возникает. По-крайней мере, таких, которые повлекли бы за собой необходимость ликвидации существующей структуры стандарта.

Содержащееся в пояснительной записке утверждение: «Законопроект основывается на признании необходимости приведения норм действующего законодательства в области образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации – установлении федеральных государственных образовательных стандартов и отказе деления их на федеральный, региональный (национально-региональный) компоненты и компонент образовательного учреждения» – не соответствует действительности, является ложным, поскольку, на самом деле, никакого противоречия («несоответствия») Конституции Российской Федерации трехкомпонентная структура государственного образовательного стандарта общего образования в себе не несет. Такое противоречие («несоответствие») существует только в сознании авторов пояснительной записки, осуществляющих некомпетентные и неадекватные попытки искажать конституционные нормы, толковать эти нормы, исходя не из их действительного содержания, а из необходимости их подверстать под собственные идеологические установки. Выше подробно было показано, что трехкомпонентная структура государственного образовательного стандарта общего образования не только не противоречит, а, напротив, полностью соответствует конституционным нормам о федеративных отношениях в Российской Федерации. Как раз напротив, это именно обсуждаемый законопроект противоречит Конституции Российской Федерации в части определения федеративного устройства, установления разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Содержащееся в пояснительной записке утверждение: «Тем не менее, отказ от компонентного деления федерального государственного образовательного стандарта не предполагает отказ от участия в формировании основных образовательных программ органов управления образованием, образовательных учреждений и самих обучающихся» – в части обещаний субъектам Российской Федерации (в лице органов управления образованием) и образовательным учреждениям возможности принимать участие в формировании основных образовательных программ является ложным, а в части предложения обучающимся (школьникам) принимать участие в формировании основных образовательных программ – абсурдным. Вполне допустима и даже необходима определенная вариативность учебных курсов и предметов в школе по выбору обучающихся и их родителей (именно эту вариативность и ликвидирует обсуждаемый законопроект), но указанное предложение является просто неадекватным – и принципиально, и в силу физической невозможности полностью учесть мнение даже 1/10 всех российских школьников по поводу содержания основной образовательной программы.

Фактически, большая часть аргументации, приведенной в пояснительной записке к законопроекту в обоснование предусмотренных им изменений в Законе РФ «Об образовании», с юридической и педагогической точек зрения весьма ущербна, основана на подменах или домыслах, содержит ложные утверждения, либо не имеет прямого отношения к обсуждаемым вопросам и не может служить обоснованием необходимости ликвидации существующей структуры государственного образовательного стандарта общего образования.

Анализ сложившейся в системе образования ситуации показывает, что ликвидация существующей трехкомпонентной структуры государственного образовательного стандарта общего образования может быть выгодна исключительно только монополистам учебного книгоиздания, поскольку радикальное изменение системы учебно-методического обеспечения образовательного процесса, изменение образовательных стандартов и программ принесет им сверхприбыли на массовом переиздании комплектов учебных пособий.

 

Выводы.

Проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые акты Российской Федерации (в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта)» не отвечает образовательным запросам граждан и, тем более, регионов, противоречит Конституции Российской Федерации, грубейшим образом нарушает принцип федерализма в области образования.

Принятие законопроекта приведет к неправомерному ограничению прав народов России на национально-культурное развитие, сделает практически невозможным сохранение и развитие национальных языков и культур в сфере образования, блокирует реализацию образовательной системой Российской Федерации одной из ее важнейших функций – национально-культурного воспроизводства народов России и российского многонационального общества, в целом.

 

17.08.2007

 

Доктор юридических наук,

директор Института государственно-

конфессиональных отношений и права

И.В. Понкин

Главный специалист Департамента образования города Москвы,

старший научный сотрудник

Института содержания и методов обучения

Российской академии образования

А.Ю. Соловьев

 

Доктор юридических наук,

профессор кафедры государственного строительства и права

Российской академии государственной службы

при Президенте Российской Федерации, профессор

М.Н. Кузнецов